背景

巴基斯坦总理伊姆兰·汗宣布总额为11140亿巴基斯坦卢比（约67亿美元）的“卡拉奇转型计划”，并任命由信德省首席部长穆拉德领导的协调和实施委员会。总统阿尔维表示，上述计划是受欢迎的行动，人民党将与政府认真开展合作，为卡拉奇市的发展创造奇迹。

卡拉奇是巴基斯坦南部信德省省会，也是巴基斯坦第一大城市和最大的海港和军港，全国工商业、贸易和金融中心。巴基斯坦推出卡拉奇一揽子计划的主要原因是，在上月的强降雨造成大面积破坏并致使数十人死亡后，这座城市被水淹没数天，电力和电信等公共设施供应均中断，卡拉奇的排水、排污以及其他基础设施问题暴露无遗。

点评

联邦政府“历史性”地推出如此大规模的一揽子计划用于一座城市，旨在解决卡拉奇长期存在的市政和基础设施问题。在总额11140亿卢比的发展计划中，920亿卢比将用于供水项目，1410亿卢比用于污水处理，2670亿卢比用于固体废物处理、排水管道清理和重置，410亿卢比用地道路项目，5720亿卢比用于公共交通、铁路和公路运输。该计划实施期约3年，优先领域包括公共交通和运输、污水和固体废物处理、清洁饮用水等，将由联邦和省政府共同出资。

一、卡拉奇计划资金安排

巴基斯坦规划和发展部证实，联邦政府资助的项目份额将为7360亿卢比，其余的3750亿卢比将由信德省政府负责。联邦政府已承诺资助460亿卢比的大卡拉奇供水项目（K-IV），3000亿卢比的卡拉奇环形铁路项目（KCR），1310亿卢比的铁路货运走廊项目，以及50亿卢比的BRT绿线巴士快速中转系统。此外，还有2540亿卢比用于修复河流、明渠和排水沟，重新安置受灾民众。

联邦政府大规模的资金缺口使其必须寻求私营部门的参与。由于财政预算有限，联邦政府无法为所有项目提供资金，其所负责的7360亿卢比尚有资金缺口。联邦政府只有能力从财政预算中拨款约1000亿卢比，因此迫切需要寻求私营部门的帮助，对私营部门开放融资，以弥补其在整个规划中的资金缺口。

在该计划施行的2020至2023年期间，如果联邦政府主要依靠动用财政预算来支出这7360亿卢比，即使部分项目通过公私伙伴关系（PPP）引入私营部门参与融资，联邦政府预计仍将产生3470亿卢比的预算资金缺口。正是因此，联邦政府计划运用公共领域发展项目（PSDP）承担这部分融资，再加上信德省层面的政府预算资金和公私伙伴关系项目，由此形成了卡拉奇计划的六大投资来源，如下图所示：

图1：卡拉奇计划各方计划投资额情况

资料来源：中债资信整理。

二、卡拉奇计划项目信息

在整个卡拉奇计划的11140亿卢比中，联邦政府出资占主要部分，占整个计划总投资额的66%，因此了解联邦政府的项目投资情况对项目实施、资金回收等方面至关重要。为筹集这7360亿卢比，联邦政府计划请求最高法院允许使用一家房地产开发商的部分结算基金（最高达1250亿卢比），这笔资金预计在三年计划期间可以使用。到目前为止，已有620亿卢比存入最高法院。因此，联邦政府层面的出资结构为PSDP与PPP形式的投资共6110亿卢比，最高法院资金1250亿卢比。

1.公共领域发展项目（PSDP）

在其6110亿卢比（不包括最高法院的1250亿卢比资金）的份额中，联邦政府希望通过PSDP投资价值3470亿卢比的项目，其余2600亿卢比将通过公私合营的模式完成融资。PSDP资助的3470亿卢比中包括卡拉奇环形铁路项目的2500亿卢比，此外，政府计划通过PSDP为价值360亿卢比的12000套公寓项目提供资金。

PSDP所用资金依靠联邦政府财政资金拨付以及各省的出资支持。在近年来巴基斯坦财政状况不甚乐观的现实下，用于基础设施领域建设的PSDP资金严重不足，对外国援助和贷款的依赖度高。

表1：卡拉奇计划联邦政府PSDP计划投资项目信息

资料来源：中债资信整理。

2.公私伙伴关系（PPP）

目前，联邦政府只公布了两个公私合营模式的项目，一个是价值1300亿卢比的区域开发项目，另一个是在比布里增建价值1300亿卢比的双轨（50公里）和货运站项目。

表2：卡拉奇计划联邦政府PPP计划投资项目信息

资料来源：中债资信整理。

3.最高法院基金

联邦政府希望通过最高法院基金的1250亿卢比资金全额资助两个项目，分别是价值740亿卢比并横跨Gujjar、Mahmoodabad、Orangi的道路以及丽亚瑞高速公路（LyariExpressway）的剩余部分计划。此外，卡拉奇环形铁路（KCR）项目也将从最高法院获得500亿卢比资金。

三、环形铁路项目带来持续资金压力

卡拉奇环形铁路项目（KCR）的3000亿卢比投资额是卡拉奇计划中最大的融资负担。在最终敲定卡拉奇发展计划的会议上，信德省政府表达了承担该项目的意愿。然而，铁路建设是联邦政府的责任，而最高法院也指示联邦政府应该承担这个项目。最终，KCR项目的执行责任以及3000亿卢比的融资计划被纳入联邦政府的义务范畴。

巴联邦政府在卡拉奇计划实施的三年内将持续面临资金缺口。联邦政府已将KCR项目资金归到PSDP项下，使PSDP的项目总额已增加到3470亿卢比，这部分资金可能还需要大量借助外国援助和贷款。但尽管如此，联邦政府在预算范围内仍缺乏可用的财政资金。在目前的情况下，联邦政府本财年仍有1240亿卢比的资金缺口。严峻的财政状况下，巴联邦政府不仅在本财年缺乏资金，在卡拉奇一揽子计划的三年内将始终面临资金缺口。在2021-22财年，需要追加的融资规模为1230亿卢比，其中包括830亿卢比的外债偿还。在卡拉奇发展计划的最后一年（2022-2023财年），额外的融资需求估计为1010亿卢比。

BOT模式成为巴政府解决融资问题的潜在选择，但出于对中巴经济走廊建设资金的依赖，在项目模式方面中巴双方或将开展进一步谈判。迫于资金压力，巴联邦政府提出了通过“建设-经营-转让”（BOT）模式与私营部门合作建设KCR这个最大项目的可能。如果政府以BOT模式建造KCR，本财年的资金缺口将减少至170亿卢比。如果无法找到以BOT模式承接项目的私营部门合作伙伴，卡拉奇计划的三年内联邦政府将持续面临资金短缺的压力。巴联邦政府在是否采用BOT模式上同时在考虑中巴经济走廊（CPEC）计划，巴方担心如果推行BOT模式，该项目可能就无法成为CPEC的一部分，因为走廊计划下中国目前以“工程总承包”（EPC）模式承建项目。可见，财政窘迫的现实下，巴政府希望寻求将KCR项目纳入中巴经济走廊，以获得中方的援助和贷款支持。同时，又希望项目以BOT模式实施，进一步缓解中短期内资金压力，两难境地更体现了巴财政状况的严峻程度。下一阶段，预计巴方或将就KCR问题与中方开展谈判，有意向的投资者可进一步关注事态进展。

四、卡拉奇计划对于潜在投资者的利好

该计划若顺利施行可以显著改善该国最大城市的营商环境。尽管卡拉奇面临着长期以来的社会问题，但它仍然在企业数量和规模、对资本和人才的吸引力以及政治影响力等方面遥遥领先该国其他地区。然而，卡拉奇的基础设施状况已对其投资吸引力构成一定负面影响。卡拉奇计划旨在解决排水系统的堵塞问题、修建高质量的道路、发展公共交通系统以便利劳动力的流动、为城市提供安全可靠的电力供应等，这些都是该国营商环境的重要制约因素。卡拉奇的发展有利于该城市提供租售机制和价格合理土地、充足且完善的基础设施，这将提高外资企业的经商便利程度。不仅如此，巴政府致力于将工业集中迁移以缓解城区可用土地不足的压力，为此卡拉奇建设了7个工业区，但是由于工业区土地租赁体系不完善、配套基础设施落后，工业区并未得到较好发展，投资企业迫切希望这种现状得到改善。此次的卡拉奇计划中没有涉及工业区改善项目引发了投资者的不满，在工商界的建议下，为保证投资的增长并促进工业转移和工业区发展，巴基斯坦总统阿尔维已作出承诺，将专门针对工业区启动基础设施开发和公用事业改造。这将提升卡拉奇工业园区的投资吸引力。

此外，卡拉奇计划也带来众多基础设施投资项目机遇。一方面，该计划中7360亿卢比的投资总额中有高达2600亿卢比的项目是通过公私伙伴关系施行，该模式可有效降低企业的投资风险，投资者可关注相关投资基于。此外，尽管众多项目的出资方为巴基斯坦PSDP，该基金依赖联邦政府财政资金拨付，随着基础设施项目的扩增以及巴财政的长期管理不善，基金面临资金不足问题，依赖外国援助和贷款。但在中巴经济走廊（CPEC）计划下，中方资金可以为走廊规划下项目以及PSDP提供一定支持，可为基础设施建设投资者提供一定资金保障。

五、卡拉奇计划的潜在风险

联邦政府在整个计划中的已确定直接出资比例较小，项目资金仍具有较大不确定性。在联邦政府提供的资金中，预计只有最多1000亿卢比的直接预算拨付，该款项将拨给PSDP，剩余PSDP承担的约2470亿卢比资金需求或将计入PSDP本身的融资需求，为其带来较大的外部融资压力。此外，有高达2600亿卢比的投资将采用PPP的项目模式，虽然为私营部门投资者带来了进入机会，但投资者需要意识到在当前的资金困境下，政府的资金保障仍存在一定不确定性，何况已公布的两个PPP项目规模均较大（各1300亿卢比），且建筑工期长达2-3年，这进一步增大了项目资金回收的风险。

信德省执政党人民党与联邦政府、卡拉奇市的执政党正义运动党之间的政治分歧可能影响卡拉奇计划的顺利推行。巴基斯坦实行联邦制，每个省有一定的自治权，因此卡拉奇计划的顺利施行需要联邦政府和信德省政府的密切合作。信德省，尤其卡拉奇这一最大城市是执政党巴基斯坦正义运动党（PTI）和反对党人民党（PPP）争夺的选区。虽然经过2018年的选举后，执政党PTI成为卡拉奇的多数党，这有利于联邦政府计划在该城市的推行。但与此同时，信德省的执政党却是PPP，并且信德省是PPP的最大势力范围。此次，在PTI联邦政府提出的卡拉奇计划公布后，信德省PPP党主席就“谁为信德省做出的贡献更大与”PTI党展开激烈争论。而且由于卡拉奇一直是统一民族运动党（MQM-Q）的主要阵地，也导致了该市过去并未从信德省政府层面获得与其城市地位相匹配的支持。未来，尽管水灾后的卡拉奇计划符合人民期望，PPP也不会直接对该计划进行阻挠，但党派利益冲突也或将带来资金和政策配合等方面的问题，为项目进展增添不确定性风险。

信息来源：Pakistantoday，中债资信整理