新规强制要求公司报备外资收购

当地时间8日消息， 英国政府正在起草一项新法规，强制英国公司上报所有可能威胁国家安全的海外意向收购，以及海外公司对英国科技与科研板块和合作。凡违令者可能导致公司高层被拘禁，罚款甚至解雇。在新冠疫情引发多重危机的背景之下，欧洲多国都在加强管控外资对有战略意义产业的收购与并购计划。 

此项正在酝酿新法规可能作出如下规定：当一家外资公司有意向购买25%以上英国公司股权，或是意向购买资产，知识产权等，这家英国公司都必须向政府申报外资的收购计划。外国公司与中国学术机构的学术合作关系和研究计划也可可能被囊括在新法规之内，以监控英国学术机构与海外公司的联系。如果忽视了政府的申报规定，或者没有如期申报，都将受到惩罚。 

按照现下英国政府的规定，也是英国前首相特丽莎-梅的施政纲领，公司可以自愿对公司所接到的收购并购意向进行申报，而非强制。新法规将强制公司申报流程。英国公司法案2002（Enterprise Act 2002）中也规定，英国在企业收购并购环节中基本本着自愿原则，对于收购并购本身，并不存在“内外有别”之分，即对海外投资人和本国投资人一视同仁。英国监管机构一直有相应审查权，尤其是牵扯到国家安全，媒体质量，以及金融体系稳定时。对于英国政府在公司并购中的干预权利，英国在2018年已经进行过一次改革，主要是针对如何保障国家安全。 

英国下议院外事委员会已经在重新评估英国政府在外资收购中所扮演的角色。5月份，英国政府发言人已经透露，他们可能在未来数周推出一项国家安全投资法案，该法案是为了“增强政府在调查和安于商业交易（收购与并购）中享有权力，以保护国家安全。” 

唐宁街10号正在酝酿的此项计划据称已得到英国首相鲍里斯-约翰逊高级顾问卡明斯（Dominic Cummings），以及英国财政大臣萨纳克（Rishi Sunak）的支持。虽然上周末也有消息称，包括萨纳克在内的资深内阁成员也担忧这种做法会让英国筑起“经济高墙”。 

英国媒体同时爆出消息，称英国国家安全委员会（National Security Council， NSC）正在讨论一项计划，即紧急寻求“仅限西方”（Western-Only）解决方案，以弥补目前5G科技中存在不足。 

此项新法规起草的背景，是英国政府担忧新冠疫情所引发的经济危机，让英国公司十分脆弱，极易在此时受到外资影响。新冠疫情引发英国经济衰退，各家公司所受影响各有不同，不排除诸多公司会比以往都更难抵制外资收购，尤其是有官方背景的公司收购。

英国外资法规现状 

为了评估英国进一步可能作出哪些变革来应对欧盟牵头的各项举措，我们有必要回顾一下英国的立法现状。 

根据2002年《企业法》，英国竞争和市场管理局对下列兼并拥有管辖权： 

目标企业上一财年在英国的营业额达到7000万英镑（“营业额测试”）；或者买方和收购目标在英国提供相同类别的商品或服务（或者其大部分商品或服务至少占到该等供应的25%）（“供应份额测试”）。 

如果交易未达到上述门槛，英国竞争和市场管理局将仅可对某些涉及公共利益和安全问题（尤其是与国防有关）的交易或某些报刊和广播公司参与的交易施加干预。不过，在2018年6月11日修正案生效后，英国竞争和市场管理局有权处理以下有关外商准入领域的特别关切问题： 

军用和军民两用物品的研发或生产； 

电脑硬件的设计和维护；和用于量子技术或基于量子技术提供服务的商品的开发、设计、制造或生产， 

营业额测试下调到每年100万英镑以上，供应份额测试修订后的适用范围为在英国供应相同类别的商品或服务的企业（或者其大部分商品或服务占到该等供应的 25%或以上，即使供应份额不会因合并而增加）。因此，这使得英国政府对这些行业进行更严格的审查。 

英国目前在外商直接投资立法问题上的立场预计将出现重大调整。在就2018年7月发布的政府《国家安全与投资》白皮书（下文称“白皮书”）征询公众意见后，2019年12月19日，英国女王在演讲中宣布了《2019-20年国家安全与投资法案》（下文称“该法案”）。该法案通过后将取代《企业法》。 

该法案旨在打造“一个申报系统，方便企业向政府通报具有潜在安全问题的交易，以进行快速、有效的审查”，赋予政府“增加交易附加条件或最终阻止交易来规避国家安全风险的权力”，并且提供了“一个供各方在必要时提出上诉的保障机制”。

与白皮书一致，根据该法案，政府的权力范围拟扩大至涵盖一切形式的交易、投资或其他商业活动，不论其行业、收入和市场份额如何。由于没有最低门槛限制，这一提议的权力具有潜在的深远意义，只是范围仅限于对“国家安全”方面的关切。 

初读时， “国家安全”这个词可能显得极其宽泛和主观，但在英国国内法和国际法中，这是一个理解透彻的术语，比"国家利益"或"公共利益"的主观广义解释的范畴更窄。 

该法案计划覆盖实体和资产投资带来的国家安全风险，因为国家安全问题会随着时间的推移而改变，特别是在技术不断进步和对数据的依赖的情况下。可以国家安全为由审查的“触发事件”包括获得： 

一个实体25%以上的股份或表决权； 

对任何实体的重大影响或控制权； 

对实体超过以上标准的进一步影响或控制权； 

土地和知识产权等资产的50%以上； 

对资产的重大影响或控制权。 

英国政府就上述触发因素提供了广泛的指导，同时保留了最终的自由裁量权。

值得强调的是，该法案的一个关键新特点是加强政府的投资审查和风险评估权力，这些风险可能源自敌对方收购企业或其他实体的所有权或控制权，以及收购对国家安全有影响的资产，特别是知识产权的行为。 

由于触发因素（如上所述）扩大到了资产和知识产权，英国政府正在努力确保敌对方不能通过其他手段规避法律，例如，仅涉及资产的交易或知识产权许可交易。 

此外，该法案所赋予的新权力拟涵盖更广泛的英国基础设施，指南涵盖“英国正常运转或日常生活所必需的关键国家基础设施”，以及能源网络、主要机场设施和其他“核心”基础设施。英国商业、能源和工业战略部指南提供了关于有望纳入该法案范围内的基础设施核心领域的更多细节。 

该法案涵盖的其他关键领域包括一些特定的先进技术，如人工智能和机器学习、自主机器人系统、计算机硬件、密码技术、材料和制造技术、纳米技术、网络/数据技术、量子技术和合成生物学。目前，这只是一个指南，而不是一份详尽清单。 

该法案还将涵盖政府或应急服务部门的关键供应商（或将涵盖新冠肺炎中后期的个人防护设备和其他基本用品）以及军民两用产品和技术。不过，就一切情况而论，对于某一领域是否属于政府可以干预的国家安全范畴，最终自由裁量权依然保留。

可能引起国家安全担忧的目标资产示例 

对于被收购或控制后可能会引起国家安全担忧的“目标资产”，英国商业、能源和工业战略部就其拟议的处理方法提供了详细的指导。 

英国商业、能源和工业战略部指南提供了一个非详尽的示例列表，包括： 

可能用于引发紧急事件的资产； 

军民两用资产，涵盖具有先进制造或技术实力的实体； 

网络安全中使用的知识产权； 

英国国防中不可或缺的实体或资产； 

可能被操纵或控制用以造成伤害或提取敏感信息的资产； 

医疗数据库访问权；和民用核设施和化学场所。

大多数收购方并不构成风险 

英国政府指出，根据评估，大多数收购方并不会对国家安全构成风险——他们收购资产的目的纯粹是为了经济或商业利益。然而，英国政府在如何定义“敌对方” 这一问题上含糊不清，令人有些担忧，这可能会使审查过程受到主观意愿和政治的影响。届时，将会有一些已知的“敌对国家”，但具体哪些国家会出现在政府的名单上并不总是一目了然。 

为了进一步明确敌对方的定义，英国商业、能源和工业战略部指南指出，“敌对方是试图利用其获得的控制权，通过扰乱、间谍活动、不当杠杆或其他手段破坏国家安全的收购方”。前半句容易让人想到“冷战”主题，使人们认为多数合法的法人或商业机构都将被排除在外，但在确定敌对方的过程中仍有相当大的权属范围和主观性。

申报和审查相关规定 

未来，如果外商直接投资被牢牢地掌握在政府和整个市场手中，这在实践中将如何运作？该法案提议扩大政府干预的权力，“鼓励申报可能引起国家安全问题的投资及其他事件”，进一步寻求让市场参与者更加主动地参与到审查程序中，而不是对其施加任何严格的义务。不过，政府保留在交易完成之前甚至之后取消交易或其他活动的权力。考虑到为市场提供更多的确定性，我们预计后者将设定一个最终截止日期，但这一点尚未确定。 

在考虑是否行使其取消权时，政府料将考虑以下因素： 

政府认为更有可能出现与触发事件相关的国家安全风险的经济领域； 

触发事件如何引发国家安全风险；以及收购方可能引起国家安全问题的情况。 

必须指出的是，该法案认为绝大多数交易不会引起国家安全问题，政府预计会在大多数情况下快速排除国家安全风险，使各方能够有把握地推进交易。 

如果需要，预计将在15个工作日内进行初步评估，而全面的国家安全评估则需要至多75个工作日，这可能会使交易的完成出现重大延迟。交易文件应该留出足够的时间来满足这一条件，从而有可能为触发重大不利变更条款、甚至是不可抗力以及终止交易争取更多的时间。 

如果政府在对交易进行评估后发现国家安全确实受到威胁，将采取必要且适当的补救措施。通常情况下，政府可以对交易施加某些行为条件（例如禁止参加某些活动），或者提出某些结构和监管要求，比如让政府在企业资本结构中持有“黄金股权”，拥有干预权和某些否决权。政府还可规定某些信息的访问权仅限于已获得必要安全许可的人士。当然，政府最后有可能会阻止交易。 

负责监管交易的政府大臣作出的这类决定可经司法上诉，尽管此类上诉可能只会审查作出该决定的方式，而不是所作决定的法律理据。 

如果未能遵守这一新制度，企业将面临必要的制裁，如最高5年监禁的刑事制裁或最高全球营业额10%的罚款和董事资格取消令。显然，如果存在国家安全问题，交易不应继续进行，强烈建议尽早协商，以避免出现任何交易成本的流失和时间上的延误。

结语

在新冠疫情引发金融不稳定，经济衰退等多重危机的背景之下，欧盟诸多国家都在加强控制外资在有战略意义的产业的收购。欧盟委员会5月底已经提出指导意见，称成员国应当加强对外商直接投资的审查，以保护欧盟公司，以及对于国家安全和公共秩序至关重要的核心资产。欧盟的指导意见主要是针对健康医疗研究，医疗研究和生物科技公司和研究机构。

上月底，德国已经通过新规，主要是加强德国健康板块可能受到的“非欧盟国家”公司“恶意收购”的监管。根据德国的监管新规，政府可以叫停来自欧盟以外购买德国公司的邀约，包括那些制造生产疫苗，保护设备，呼吸机，药品以及其他供给的公司。只要一家德国健康医疗公司超过10%的股份由外资拥有，就必须向政府报备，之后政府将根据安全考虑在接下来的外资收购中是否需要进行干预。德国政府解释说这是因为新冠危机显示出当地医疗技术和生产能力至关重要。

疫情之后，欧盟非但要针对外资收购出台更多法案法规，市场担忧之后就连自由的资本流动也可能受到一定限制。换而言之，为了保护“合法的公众利益”，欧盟成员国可以对资本流动予以限制，而“合法的公众利益”涉及公共健康利益，公共安全利益和金融政策等。

（本文综合新浪财经、金杜研究院等媒体相关报道）